19.10.2018 - 22:00
La política exterior espanyola ha estat marcada aquesta setmana per la retirada de l’estatus diplomàtic al delegat del govern flamenc. Un representant d’un govern regional, però que té un poder important en la política exterior, el qual li permet de representar Bèlgica en alguns organismes, arribar a acords internacionals i tenir una xarxa de diplomàtics, cosa habitual en gran part dels estats federals del món i que contrasta amb el paper que tenen a l’estat espanyol.
L’octubre del 2008, ara fa deu anys, el Quebec i França van signar un acord de mobilitat professional per a facilitar el reconeixement mutu de les qualificacions. Era el primer entre Europa i Amèrica, un primer pas en aquell moment per a l’associació econòmica entre el Canadà i la Unió Europea.
L’acord era entre un estat independent i una província canadenca, i el Canadà no podia intervenir en cap cas, encara que li hagués desagradat l’acord, perquè el Quebec té la capacitat de negociar acords internacionals en matèries de la seva competència (com ara cultura, serveis socials i transport), i ja n’ha signat centenars. En canvi, el govern canadenc necessita el consentiment de les províncies per a implementar tractats internacionals si entren en competències provincials.
La situació és similar a la de les comunitats i regions de Bèlgica, que poden concertar tractats internacionals en relació amb les competències exclusives, i com el Canadà, també tenen capacitat de blocar acords que afectin part de les seves competències, com es va veure fa poc amb la negativa del Parlament de Valònia de permetre l’acord entre el Canadà i la Unió Europea en relació amb el CETA.
En un àmbit més reduït, a la resta d’estats federals de la Unió Europea, els ländern d’Àustria poden acordar tractats internacionals amb estats limítrofs, tenint en compte que vuit dels nou ländern tenen frontera. En el cas dels alemanys, també poden signar acords dins les seves competències. D’aquesta manera han signat tractats amb gran part d’estats europeus (Àustria, Bèlgica, França i Països Baixos, entre més) sobre medi ambient, pesca, política de l’aigua i, fins i tot, per a establir companyies públiques propietat de diferents administracions en zones frontereres. La Federació, per la seva banda, necessita el consentiment dels ländern (Bundesrat) per a signar els tractats alemanys.
A Europa, els cantons suïssos també tenen aquesta capacitat. Tot i que les relacions externes són un afer federal, poden acordar tractats amb països estrangers dins el domini de les seves competències, sempre que no siguin contràries al dret, els interessos de la federació o d’un altre cantó.
La competència exclusiva de l’estat espanyol
La política exterior espanyola és molt diferent, principalment per la interpretació que es fa de la llei. Com en molts altres, l’estat té la competència exclusiva en les relacions internacionals, i ha considerat que és l’única institució amb capacitat de signar acords vinculats al dret internacional, fins i tot en matèries exclusives de les comunitats autònomes, en les quals els governs autonòmics s’han de mantenir al marge.
A partir de la reforma del 2014, la tendència ha estat recentralitzadora. Si bé les comunitats poden tenir oficines, cooperació o fer viatges per impulsar les seves competències, han d’informar cada pas a l’estat, que ho supervisa. Una situació molt més semblant a les regions franceses que no pas als estats federals.
Els límits, els va marcar la llei catalana d’acció exterior i relacions amb la Unió Europea quan va ser impugnada per l’advocat de l’estat, qui, amb una visió molt restrictiva, va considerar que Catalunya no podia tenir cap mena de relació amb cap estat. El Tribunal Constitucional, malgrat no acceptar totes les impugnacions, va sentenciar que la Generalitat no podia tenir una funció representativa en l’àmbit internacional i que Catalunya no podia ser un subjecte de dret internacional (per ingerència en la competència exclusiva de l’estat). També anul·lava la possibilitat d’establir cap mena de relació amb els consolats del país (perquè podia ‘implicar un condicionament o menyscapte per a la política exterior de l’estat espanyol’) i equiparava tota la diplomàcia pública amb les relacions internacionals.
Les limitacions han estat en gran part superades indirectament: s’han obert consorcis, com el Consell de Diplomàcia Pública de Catalunya (Diplocat) per a impulsar la projecció internacional, l’Institut Ramon Llull per a promocionar la cultura i la llengua catalana a l’exterior, i com Acció, l’agència pública per la competitivitat i la internacionalització de l’empresa catalana.
La representació en organitzacions internacionals
A més de la capacitat de crear legislació internacional, cal destacar altres aspectes importants de la política exterior, com ara participar en organitzacions internacionals, sigui representant el mateix país o en nom de les del qual es forma part.
Una de les associacions amb més projecció al món és l’Organització Internacional de la Francofonia, formada per vuitanta-nou estats i governs, entre els quals hi ha Andorra, i que té com a membres moltes entitats federades adherides en nom propi: el Quebec (1971), Nova Brunsvic (1977), la Comunitat Francòfona Belga (1980), Ontario (2016, observador), Nova Caledònia (2016, membre associat) i Louisiana (2018, observador).
Catalunya és observador permanent des del 2008 de l’Assemblea Parlamentària de la Francofonia, però no n’és membre, perquè el govern espanyol ha vetat una major integració. Entre més coses, ha censurat la participació de la Generalitat en la cimera de caps d’estat i de govern de la Francofonia del novembre del 2014, a la qual havia estat convidada. Segons el protocol, els territoris no sobirans només poden participar-hi si és d’acord amb l’estat del qual formen part.
Un cas similar és el de la UNESCO, on el Quebec té reservat, des del 2006, un seient a la representació permanent canadenca. La mateixa proposta es va defensar per a Catalunya, però la resposta del govern espanyol va ser diferent de la del Canadà.
Actualment, hi ha deu membres associats, en alguns casos amb unes reivindicacions culturals molt menors: les Illes Verges Britàniques (1983), Aruba (1987), Macau (1995), les Illes Caiman (1999), Tokelau (2001), les Illes Fèroe (2009), Curaçao (2011), Sint Maarten (2011), Anguilla (2013) i Montserrat (2015), que en conjunt sumen poc més d’un milió d’habitants.
Hi ha més fòrums internacionals on trobem més nacions sense estat, és el cas del Consell Nòrdic, establert el 1952 amb la creació d’un mercat laboral, seguretat social comuns i lliure moviment dels ciutadans en aquests territoris i que és format per Dinamarca, Finlàndia, Islàndia, Noruega i Suècia, però també de manera independent per les Illes Fèroe, Grenlàndia i les Illes Åland.
Les Illes Fèroe (50.500 habitants), per exemple, tenen plens poders per a acordar tractats internacionals en nom del Regne de Dinamarca quan són poders transferits a aquestes autoritats. A més, té acords de pesca, sobre comerç de mercaderies i cooperació en recerca amb la Unió Europea, tractats de lliure comerç amb Noruega, Suïssa i Turquia, de pesca amb Noruega, Rússia i Grenlàndia, i l’Acord de Hoyvík amb Islàndia, que estableix una única àrea econòmica entre tots dos països, amb lliure circulació de mercaderies, serveis, capitals i persones. També forma part de la UNESCO i altres organitzacions.
La resta de territoris també tenen una important política exterior. Les Illes Åland, de 29.489 habitants, tenen la capacitat d’influir en acords internacionals de Finlàndia, per als quals cal el consentiment del seu parlament. Va ser el cas, per exemple, de l’acord per a unir-se a la UE juntament amb Finlàndia el 1995.
Finalment, les antigues Antilles Neerlandeses (Aruba, Curaçao i Sint Maarten) són, des del 2010, nacions constituents del Regne dels Països Baixos i poden actuar de manera independent en les seves relacions amb països estrangers respecte a les competències pròpies. Tenen els seus contactes internacionals i, a la vegada, han de donar el vist-i-plau als acords internacionals que els afecten.
La representació en nom dels estats
Les nacions constituents neerlandeses, a més de formar part d’associacions internacionals (com la Universal Postal Union), poden designar un membre del govern de qualsevol dels quatre països per a encapçalar la delegació en les trobades internacionals.
La participació en el Consell de Ministres de la Unió Europea té especial importància, atès que són clau en la presa de decisions. No cal que els assistents a les reunions siguin ministres dels governs estatals, sinó que n’hi ha prou que tinguin grau ministerial i estiguin facultats per a representar l’estat membre.
En el cas dels estats federals europeus, els representants de les entitats federals poden acompanyar el ministre i, fins i tot, pot ser que sigui un conseller ‘regional’ qui encapçali la representació, una decisió que correspon a cada país i que ha estat utilitzada, per exemple, el Regne Unit, Bèlgica, Alemanya i Àustria.
Al Regne Unit, és habitual que consellers escocesos, nord-irlandesos i gal·lesos formin part de representacions o les encapçalin. Per exemple, el 2008, ja amb un govern independentista, els ministres escocesos van assistir a catorze consells (entre els quals, agricultura, pesca, justícia i afers interns), defensant una línia acordada amb el Regne Unit, encara que de manera informal expressessin interessos pròpiament escocesos.
De manera similar, les comunitats o regions belgues envien els representants quan es tracten competències pròpies. L’última vegada que Bèlgica va tenir la presidència de la Unió Europea, el 2001 (des del 2007 hi ha el sistema de triple presidència), les comunitats van presidir molts consells sectorials. Per exemple, Flandes va presidir el de turisme, educació i joventut, i a més va representar Bèlgica en cultura, medi ambient, energia, treball i afers socials, un fet habitual.
Cal afegir que Flandes també forma part d’organitzacions internacionals, com ara l’Organització Mundial del Turisme, igual que Madeira, Aruba i Puerto Rico. A més, en nom de Bèlgica, les seves nacions poden tenir representació internacional a tot el món, amb immunitat diplomàtica, per a desplegar i defensar les competències internacionalment, de la mateixa manera que els governs autònoms britànics (Escòcia, Gal·les i Irlanda del Nord) tenen acreditació diplomàtica total, o que el Quebec disposa d’un estatut diplomàtic, és a dir, els representats institucionals del govern tenen passaport diplomàtic.
Hi ha un altre cas en què hi va haver aquesta immunitat diplomàtica. Va ser el de Catalunya en el període 2006-2010, quan el govern espanyol va concedir passaport diplomàtic a José Montilla, Josep-Lluís Carod-Rovira i Rosa Clavell. La decisió depenia simplement del govern espanyol, i contrasta amb l’actuació posterior de provar d’impedir l’obertura de les oficines a l’exterior, o de vetar la creació d’una conselleria amb el nom d’Afers Exteriors.
Els països amb reconeixement són els que tenen les reivindicacions nacionals més potents, juntament amb Catalunya i el País Basc, que en aquest cas tenen prohibida la política exterior i han de crear una xarxa de diplomàtics informal sense cap mena de reconeixement oficial.
De la mateixa manera, al marge de la competència exclusiva que tingui l’estat espanyol, la representació en organismes internacionals (com el Consell de Ministres de la Unió Europea), la possibilitat de fer ús del català al Parlament Europeu, la participació en la Francofonia o formar part de la representació a la UNESCO són qüestions que depenen exclusivament de la voluntat de l’estat.
Mentre la majoria d’estats miren d’acomodar totes les nacions, a l’estat espanyol, des d’abans del procés independentista, la voluntat ha estat silenciar la projecció exterior, sota la premissa que allò que no es coneix, no existeix.
