07.10.2016 - 22:00
En poc espai de temps hi ha hagut al món tot de referèndums, com el dels acords de pau de Colòmbia, la quota de refugiats a Hongria, la limitació de la democràcia a Tailàndia o el mateix Brexit que han posat en dubte la fórmula del referèndum com la millor eina per decidir quina és l’opció preferida de la ciutadania en segons quines circumstàncies. El debat polític està sobre la taula: són útils o s’han convertit en una eina molt perillossa. La resposta no és senzilla
Quines són les condicions per a fer un bon referèndum?
Un referèndum és una votació convocada per les institucions amb l’objectiu de que la població doni la seva opinió sobre l’establiment o modificació d’una determinada política-
La principal orientació i guia sobre com ha de ser un referèndum són les recomanacions del Codi de bones pràctiques sobre referèndums de la Comissió de Venècia, un òrgan consultiu del Consell d’Europa que ha esdevingut l’organització internacional de referència en aquest tipus de processos.
Com en qualsevol procés democràtic cal partir d’unes condicions electorals bàsiques, que es donen per descomptades. Com ara que el vot és secret per a tots els ciutadans, o la igualtat d’oportunitats per a fer campanya o el finançament públic. Més enllà d’aquestes condicions democràtiques, però, la Comissió de Venècia inclou recomanacions importants a tenir en compte:
-La Comissió de Venècia considera que la pregunta és clau per a la formació d’una opinió pels electors. Per tant, aquesta no ha de suggerir una resposta ni ha d’induir a error o a crear complexitat amb la intenció que l’elector no la comprengui. A més s’ha de poder respondre amb un ‘sí’, ‘no’ o vot en blanc, sense necessitat de donar una resposta més detallada.
En aquest context un bon exemple seria la pregunta del referèndum d’independència d’Escòcia de 2014 (“Escòcia hauria de ser un país independent?”) i en canvi un mal exemple, que compleix tot el que no s’ha de fer, seria la pregunta del referèndum sobre la permanència d’Espanya a l’OTAN:
“El Govern considera convenient, per als interessos nacionals, que Espanya romangui en l’Aliança Atlàntica, i acorda que aquesta permanència s’estableixi en els següents termes:
1r. La participació d’Espanya en l’Aliança Atlàntica no inclourà la seva incorporació a l’estructura militar integrada.
2n. Es mantindrà la prohibició d’instal·lar, emmagatzemar o introduir armes nuclears en territori espanyol.
3r. Es procedirà a la reducció progressiva de la presència militar dels Estats Units a Espanya.
Considera convenient per a Espanya romandre en l’Aliança Atlàntica en els termes acordats pel Govern de la Nació?”
-Pel que fa a la participació es recomana que no hagi un mínim de participació, ja que en cas contrari s’equiparen l’abstenció i els vots en contra i això pot provocar que els opositors en comptes de votar s’abstinguin. Un exemple teòric seria un cens amb un 48% a favor de la proposta, un 20% en contra i un 32% que s’abstindria, si el percentatge necessari fos del 50% de participació, els opositors podrien deixar de participar per imposar el seu punt de vista encara que sigui minoritari. La Comissió de Venècia recomana que no hi hagi un mínim, ja que considera que fomentar tant l’abstenció com la imposició del punt de vista minoritari no és saludable per a la democràcia.
Exemples dolents en aquesta línia serien la majoria de referèndums a Itàlia, on l’oposició a la proposta simplement s’absté, o en el referèndum d’independència de Noruega de 1905, on el govern suec va assegurar que reconeixeria el resultat només si s’arribava al 85% de participació (van arribar al 85,4%).
-En el percentatge necessari per a l’aprovació també es recomana una majoria no reforçada, el 50% més un vot. I això perquè un llindar superior pot crear situacions complexes i extremadament enrarides, on la majoria es pot sentir privada de la victòria sense una raó justa. Al referèndum de Montenegro de 2006, per exemple, es va demanar un 55% de vots a favor i això, si els independentistes haguessin assolit un 54% a favor, hauria creat una situació difícil de gestionar, on la majoria de la població voldria la independència però sortiria vencedora l’opció minoritària.
-Finalment és necessari que quedin clar els efectes del referèndum. El votant ha de saber si aquest és un referèndum vinculant o consultiu, de la mateixa manera que cal un mandat clar sobre què comporta adoptar o rebutjar la proposta.
Un exemple seria el rebuig al paquet de rescat de Grècia el 2015, on no quedava clar si el govern havia de renegociar una oferta amb millors condicions o si es provocava un trencament i la sortida de l’euro. Una situació semblant es va veure al referèndum de Colòmbia, on podia haver-hi el perill que la població votés en contra per renegociar les condicions i en canvi això suposés la fi del procés de pau.
El problema de què es pregunta
Els referèndums acostumen a donar només dues opcions, a ser binaris, deixant així fora altres preferències i amb això part de l’opinió pública. Un exemple clar seria el referèndum de la constitució del 1978 a Espanya. Tot i la importància d’aquell vot, només va obtenir un 67,11% de participació, sent el cas més extrem el del País Basc, on va ser del 44,65%. Aquella constitució de consens no va agradar a una part de la ciutadania, que va preferir abstenir-se per mostrar la disconformitat abans que posicionar-se amb els seguidors del franquisme que van cridar votar en contra.
La reducció de les opcions pot ser, doncs, un factor d’abstenció, així com el desinterès o l’abstenció activa així com les enquestes, que poden desmobilitzar quan l’electorat considera segura la victòria de la seva opció. A Colòmbia només un 38% del cens va votar.
També hi ha casos on una pregunta pot ser rebutjada per un efecte col·lateral que pugui tenir. Un exemple seria el No dels alsacians a la fusió dels dos departaments el 2013. El vot va ser rebutjat pels alsacians del Baix Rin, en considerar que ajuntar els dos departament significava que tot el poder de decisió s’anava a Estrasburg, a l’Alt Rin. La situació va provocar que amb només un 22% de participació, un 9% del cens votés No imposant el resultat, però per evitar una situació que no era l’objecte principal de la consulta.
El protagonisme dels partits i els polítics com un perill clar
Un dels problemes que s’assenyalen sovint és que en els referèndums molts cops els electors han de decidir sobre temes complexos sense la informació o els coneixements necessaris, sobre temes dels quals els mateixos experts en desconèixen les conseqüències (com el Brexit).
Això porta als votants a confiar en els missatges dels polítics, com a instrument de decisió. Segons quin polític anuncia quin vot el ciutadà reacciona votant el contrari. El ciutadà normal no es llegeix la Constitució Europea o es fixa en les condicions del pla de l’FMI per saber si serà positiu o negatiu per al país, sinó que s’orienta segons els missatges de polítics, líders d’opinió o partits. Però a la vegada és evident que això pot portar a què els referèndums siguin fer servits per a afeblir el govern o com una mena de qüestió de confiança. Amb independència de la pregunta concreta.
Així en el referèndum de la Constitució Europea de 2005 a França, segons les enquestes, un 52% va votar en contra per a mostrar la insatisfacció amb la situació social i econòmica francesa. Un tant per cent elevat també va votar en contra pel possible ingrés de Turquia a la Unió Europea (39%). I pel descontentament amb la classe política (31%) i contra del govern francès (24%). De tot plegat es dedueix que la majoria dels que van votar en contra a l’hora de dipositar el seu vot van tenir en compte factors que no tenien res a veure amb el motiu de la votació.
Els bàndols, a més, intenten imposar aquell discurs que els afavoreixi en la votació i això fa créixer la confusió. A Colòmbia, el govern ha presentat el referèndum com un vot sobre la pau mentre que l’oposició ho ha fet com una decisió sobre si la FARC mereixia indulgencia. En cap cas es va votar sobre l’acord tal i com estava pactat. I a això encara cal sumar que la campanya en contra dels acords va utilitzar el referèndum com un plebiscit del govern canalitzant-ne el descontentament previ, mostrant el rebuig a la reforma tributaria. De la mateixael sector més catòlic van mostrar el seu descontentament amb les mesures a favor dels drets de la dona i la comunitat LGTB, o el perill que l’entrada de les FARC en política pogués reforçar l’esquerra.
Utilització negativa dels referèndums
Els referèndum poden ser molt negatius quan els governants no volen prendre decisions impopulars o són utilitzats com una arma partidista. Els votants acostumen a caure més fàcilment en la passió visceral i a no separar les experiències pròpies amb el què és millor pel país, al contrari dels governants, que haurien de mirar pel bé del país.
En el cas recent de Colòmbia els votants no van estar disposats a fer concessions que consideraven excessives (reservar escons a les FARC al Parlament o penes massa lleus pels comandants) ignorant així un ensenyament bàsic dels processos de pau, com és que la pau no és gratis i hi ha un preu polític que haurien d’estar disposats a assumir els polítics pel bé general. Això justifica la pregunta si un afer tant complex com un procés de pau havia de ser consultat.
Un referèndum també pot ser utilitzat pels governats per guanyar popularitat. És habitual a Llatinoamèrica l’ús de referèndums per part de presidents, quan tenen conflicte amb les cambres parlamentàries, intentant contraposar així la voluntat del poble amb la dels parlaments.
La democràcia representativa pot servir de filtre pel populisme, així com per a la defensa de les minories o de mesures econòmiques insostenibles millor que el referèndum. I un cas clar és el del 2009, quan Califòrnia es va declarar en emergència fiscal, amb un gran dèficit, després de promoure’s en referèndums l’augment d’ajudes i a la vegada abaixar impostos. A Suïssa són freqüents els referèndums basats en propostes promocionades per la dreta antiimmigració . I a Eslovènia es va anul·lar en referèndum la llei a favor del matrimoni homosexual.
El referèndum també pot suposar una imposició quan existeix una fractura territorial, convertint-se en un mecanisme contrari a les minories. Un exemple seria el referèndum a Bèlgica sobre el retorn del rei Leopold III el 1950. El 72% dels flamencs van votar a favor, mentre que un 58% dels valons i un 52% dels habitants de Brussel·les van votar en contra. El resultat no va suposar un resultat de consens entre les diferents comunitats, sinó la mostra de l’opinió de la comunitat majoritària, que va crear ressentiment en les minoritàries. És, clarament també, el cas del Brèxit. En alguns casos, doncs, els referèndums poden servir per intentar legitimar la imposició d’una majoria sobre una minoria que sempre serà minoritària.
No sempre és així, però. El referèndum sobre la Devolution a Escòcia i Gal·lès de 1998 va obligar al govern i el parlament britànics a conformar-se amb el resultat de l’opinió pública. Els acords de Pau de 1998 a Belfast, amb referèndum tant a Irlanda del Nord com a la República d’Irlanda també van reforçar la voluntat popular, fent el conflicte menys probable.
El cas suís
El cas paradigmàtic d’un estat que ha normalitzat l’ús del referèndum en la política és Suïssa, que ha celebrat 536 consultes entre la creació de l’estat el 1848 i el 2006. Suïssa permet la iniciativa ciutadans amb el recull de 50.000 signatures per demanar una llei o 100.000 per la integració en la Constitució, fent així que el referèndum no només sigui una eina dels polítics.
L’estat helvètic ha tingut en compte en la seva pràctica mecanismes per protegir les minories i donar alternatives a propostes controvertides. Així quan consideren la proposta massa extremista, les institucions poden presentar una contraproposta, que serà votada juntament amb la primera i també es fa una pregunta de desempat per si les dues són acceptades.
Per protegir les minories, més enllà de demanar una majoria de vots favorables, es demana una majoria de cantons favorables a la iniciativa, no sent aprovada si no compleix les dues condicions (població+cantons) evitant així que els cantons més poblats s’imposin a la resta.
En contrast amb el cas suís hi ha països amb una elevada confiança en el sistema democràtic, com els països nòrdics, on no acostumen a haver-hi referèndums ja que els ciutadans ja es senten representants pel parlament.
