Com es negocia de veritat? Quatre lliçons de mètode en la resolució de conflictes polítics

Els dirigents d’Esquerra Republicana, l’únic partit independentista present a la taula de diàleg amb el govern espanyol, s’han escarrassat a ressaltar que el nom oficial de la taula diu que és de diàleg, però també és de negociació. El president Pere Aragonès ha dit més d’una vegada que l’objectiu de la taula ha de ser trobar solucions polítiques al conflicte. També ho va dir el president espanyol, Pedro Sánchez, el dia de la reunió: “El fet més important és avançar sense posar terminis a la resolució del conflicte.” La tesi de l’independentisme és que Catalunya té certament un conflicte nacional amb l’estat espanyol i, com a solució, en vol la separació. A la taula, les solucions polítiques que proposa Aragonès són l’amnistia i un referèndum, dues condicions que considera prèvies a la independència.

Aquesta taula de diàleg, que ha dividit notablement l’independentisme, no es presenta com la fase final del conflicte, és a dir, aquella fase en què s’ha de concretar una solució perquè la situació origina inestabilitat i és inassumible, com sol passar a la resta de conflictes nacionals. En aquest cas, es presenta com una fase prèvia per a evitar que el conflicte arribi a originar inestabilitat i, per tant, es fa en un context estable. Això va repetir-ho tres vegades Sánchez a la seva compareixença, després d’haver-se reunit amb Aragonès. Volia deixar clar que aquest era l’ordre dels factors, que aquest era el sentit de la taula. “El clima a Catalunya és molt més bo avui que no fa un any. Tenim la voluntat que d’ací a un any sigui encara millor que no el d’avui”, va dir.

És un ordre dels factors insòlit, gairebé sense precedents a la història contemporània. De conflictes, n’hi ha de moltes menes. Processos de pau després de lluites armades, alliberaments nacionals no violents, canvis de règim… Molts no s’hi poden equiparar, al cas català. En uns altres, la comparació és flagrant. Però la immensa majoria comparteixen un mètode que té poques variacions, amb un punt de partença i quatre requisits clars que no té la taula de diàleg activada pels governs català i espanyol.

L’enemic té objectius oposats

És el punt original, de què en certa manera deriven tota la resta. En un conflicte entre dues parts que arriben a la negociació perquè és menys costosa que les alternatives, l’una part i l’altra són enemigues. No en un sentit romàntic del terme. Són enemigues, simplement, perquè cerquen objectius oposats, i no tan sols diferents. Totes dues parts es troben obligades a fer cessions –altrament, no hi ha negociació– i n’hi ha una que si fa balanç, hi surt més aviat guanyant i una altra que si fa balanç, hi surt més aviat perdent. Però la negociació parteix de la base que, idealment, totes dues parts volen objectius incompatibles.

Aquesta incompatibilitat motiva un principi de desconfiança política: com que l’altre vol l’objectiu contrari, cal establir un marc que asseguri que l’acord, si n’hi ha, es complirà, i que totes dues parts assumiran el cost polític de negociar. Una manera de relligar el compromís. Tot plegat implica quatre requisits.

1. El reconeixement com a subjecte polític

És potser el requisit més urgent: el reconeixement de l’altra part com a interlocutor, com a subjecte polític al marge de la nostra part, ben diferenciat, que representa algú que jo no represento. Quan el 1995 van començar les converses entre Israel i Palestina que van culminar en els acords d’Oslo, la primera pedra fou que Israel va acceptar l’Organització per a l’Alliberament de Palestina com un interlocutor en qui es delegaria la creació de l’estat de Palestina, i per tant deixava de considerar-la una organització terrorista. Alhora, l’Organització per a l’Alliberament de Palestina, inversament, reconeixia que Israel tenia dret d’existir en forma d’estat.

El 1998, als acords que van dur la pau al nord d’Irlanda, el Regne Unit va reconèixer que l’estatus constitucional del nord d’Irlanda el determinarien democràticament el nord d’Irlanda i la República d’Irlanda i va accedir a crear un parlament, una cambra legislativa per al nord d’Irlanda. Al començament de l’abolició de l’apartheid a Sud-àfrica, el 1990, arran de la crisi interna al país, enmig d’onades de protestes i de la pressió internacional, el president Frederik de Klerk va començar amb dues grans mesures per a encarrilar el reconeixement dels drets polítics de la població negra: la legalització, després de trenta anys, del Congrés Nacional Africà, el principal partit del moviment, i l’alliberament de Nelson Mandela, que n’era el dirigent més destacat.

Fins i tot, sorprenentment, ho va fer l’ex-president del govern espanyol José María Aznar amb ETA, en una de les intervencions que més problemes li van causar al si de la dreta espanyolista. Era el novembre del 1998, quan va parlar del “moviment basc d’alliberament” per explicar que havia autoritzat membres del seu govern a establir-hi contactes. Quan Aznar parlava del “moviment basc d’alliberament” no es referia tan sols a ETA, sinó al conjunt d’organitzacions independentistes que defensaven la sobirania política del País Basc. Encara l’any passat, Aznar defensava haver-ho dit. “És una cosa que molts crítics i teòrics diuen que existeix”, va dir.

2. Un mediador internacional

És tal volta el requisit més clamorós. El president Carles Puigdemont ni tan sols va trobar un mediador després del 10 d’octubre de 2017, tot i que va dir que suspenia els efectes de la declaració d’independència tot demanant explícitament la intervenció d’un mediador internacional, que no va aparèixer mai. Precisament en aquella època, qui més s’aproximà a la definició de la figura fou el president basc, Iñigo Urkullu, que va presentar un document al govern català i a l’espanyol, llavors presidit per Mariano Rajoy, per tal que s’asseguessin a negociar. El punt de partida que proposava aquell document era que la part espanyola no activaria l’article 155, i que la part catalana no proclamaria la independència. El resultat és ben sabut.

Després d’allò, el moment que el govern espanyol ha estat més a prop d’accedir a trobar un mediador és el febrer del 2020, quan la vice-presidenta Carmen Calvo va defensar públicament que hi hagués un relator a la primera reunió de la taula de diàleg, que s’havia de fer setmanes més tard. La figura del relator es diferenciava del mediador perquè no intervindria ni dirigiria les reunions, sinó que simplement en prendria nota. D’aquesta manera, el govern espanyol rebaixava l’exigència que el govern de Quim Torra havia fet dos anys abans a la Declaració de Pedralbes. Torra demanava un mediador, però accedia a trobar una mena de punt de compromís, encara que el govern el trobés insatisfactori. L’enrenou originat per la possibilitat d’un relator va ser el detonant de la manifestació cèlebre de la dreta espanyolista a la plaça de Colón de Madrid contra Sánchez. El resultat també és ben sabut: no hi va haver relator.

Però la presència d’un mediador és una característica essencial a les negociacions de conflictes polítics. Un dels més coneguts és potser George Mitchell, senador demòcrata als Estats Units per Maine. El 1995, el president Bill Clinton va nomenar-lo enviat especial al nord d’Irlanda, on va intervenir a les negociacions entre el Regne Unit i l’Exèrcit Republicà Irlandès (IRA). Mitchell va ser clau al procés de pau i, per començar, va establir que els mitjans per a resoldre les qüestions polítiques serien pacífics i democràtics, que totes les organitzacions paramilitars es desarmarien d’una manera comprovable.

L’acceptació d’aquests principis pel Sinn Féin va generar un fort sotrac dins el nacionalisme irlandès. Però les negociacions van avançar i van tenir resultats significatius. Per a la part britànica, l’èxit principal fou que l’IRA abandonés la lluita armada. Per a la irlandesa, que el Regne Unit reconegués el dret dels irlandesos de decidir democràticament el seu futur; que es retirarien les tropes britàniques i es desmilitaritzaria la policia reial britànica de l’Ulster, i que els ciutadans del nord d’Irlanda podrien tenir la nacionalitat irlandesa, per exemple. Sense les bases assentades per Mitchell i la vigilància nord-americana del compliment dels acords, la negociació hauria anat diferent.

De mediadors a títol individual o d’equip, encara que amb el suport internacional, n’hi ha haguts més. L’historiador Andrea Riccardi i el bisbe Matteo Zuppi van fer de mediadors informals al conflicte entre el govern de Moçambic i els grups revolucionaris, en un procés que va arribar a la pau el 1992. L’any 2001, el general kenyà Lazaro Sumbeiywo va ser fonamental perquè el govern del Sudan i el front d’alliberament nacional sudanès signessin la pau. L’ex-president finlandès Martti Ahtisaari va ser un dels artífexs del document que el 2005 van signar el govern d’Indonèsia i l’exèrcit insurgent de la regió d’Aceh, que volia la independència.

Però els mediadors també han estat els estats i, després de la Segona Guerra Mundial, les institucions internacionals. L’ONU, per exemple, ha intervingut als casos de la guerra dels Balcans i del Sàhara Occidental, després d’anar-se’n l’estat espanyol. La Unió Europea també va participar en la mediació al nord d’Irlanda. I, a banda, hi ha estats que han fet de mediadirs en tant que estats, com ara Alemanya i l’estat francès a Ucraïna, amb els acords de Minsk; i Xile, Veneçuela, Cuba i Noruega a les negociacions entre el govern de Colòmbia i les FARC. El cas de Noruega és especialment cridaner, perquè també ha intervingut entre Israel i Palestina, al Sudan i a Guatemala.

3. La discreció inicial i els contactes informals

Un dels presumptes acords a què van arribar Aragonès i Sánchez és que les reunions serien, d’ara endavant, discretes. El president de la Generalitat no va concretar si discretes volia dir privades o volia dir, simplement, que no haurien de causar tant d’enrenou com les dues que hi ha hagut fins ara. Sigui com vulgui, la discreció normalment sol ser a l’inrevés. Tot i que a la fase final del procés de negociació pugui haver-hi una escenificació formal, a la taula de negociació se sol arribar, almenys, amb una part dels deures fets. I això s’ha fet, abans, amb discreció.

En el cas de Sud-àfrica, per exemple, el 1989, un any abans de ser alliberat, el govern va començar de manera privada les negociacions amb Nelson Mandela. Just abans de retirar-se del càrrec per malaltia, el president Pieter Willem Botha va convidar-lo, encara pres, a prendre el te. Un mes i mig més tard, el seu substitut, Frederik de Klerk, per avançar en les peticions que Mandela havia fet a Botha, va alliberar tots els presoners del Congrés Nacional Africà, llevat de Mandela. Mandela fou alliberat després d’una altra reunió privada al despatx de De Klerk, quan el president ja havia anunciat als seus ministres que començaria els tràmits per a l’abolició de l’apartheid. No fou fins llavors que començaren les negociacions per a pactar els termes de l’abolició.

També són ja conegudes les reunions de representants del PSOE amb membres d’ETA partidaris de l’abandonament de la lluita armada com un pas previ per a arribar-hi. L’ex-president del parlament basc, el socialista Jesús Eguiguren, va començar negociacions amb gent afí a ETA l’any 2002. No fou fins el 2006, amb les negociacions anunciades públicament, autoritzades per la justícia espanyola, amb José Luis Rodríguez Zapatero de president, i fetes al Centre de Diàleg Henri Dunant, a Ginebra, que ETA va acordar amb el govern espanyol un alto-el-foc permanent.

En aquesta mena de processos, tant els contactes informals previs com la negociació formal solen trobar molts entrebancs, per les discrepàncies internes de les organitzacions paramilitars. Una part d’ETA va trencar la treva amb l’atemptat a l’aeroport de Madrid, i va reprendre l’activitat oficialment el 2007. Encara van haver de passar quatre anys abans de la retirada final d’ETA. D’una manera semblant, les negociacions de pau al nord d’Irlanda van originar escissions als grups paramilitars de l’una banda i de l’altra que, al seu torn, van motivar atemptats sobretot entre faccions diferents de combatents. En el cas de l’IRA, la direcció s’havia reunit unes quantes vegades amb el govern britànic, a partir de mitjan dècada dels setanta, molt abans del 1995.

En el cas de Moçambic, que esmentàvem abans, tot i que hi va haver una negociació oficial entre governs, Andrea Riccardi i Matteo Zuppi mai no van ser mediadors en sentit estricte. La seva feina va consistir en un seguit de contactes informals, lents i progressius entre les parts perquè anessin reforçant la confiança i el sentiment de reconeixement mutu i poguessin arribar a negociar. Un cas semblant és el del Salvador: a final de la dècada del 1980 el govern i el Front Farabundo Martí d’Alliberament Nacional van establir molts contactes informals. No va ser fins que el 1989 va intervenir-hi l’ONU i va acordar unes comissions negociadores i una agenda de treball, que es va encarrilar la pau, assolida el 1992. Però una part important de la feina ja era feta.

La fotografia de l’encaixada de mans entre el primer ministre israelià, Isaac Rabin, i Iàssir Arafat, president de l’Organització d’Alliberament de Palestina, amb el president Clinton entremig, va simbolitzar la signatura conjunta d’una declaració de principis que havia de resoldre el conflicte. Però les converses fins a arribar en aquest punt havien començat tres anys abans, amb la intervenció de diplomàtics secrets noruecs que havien hagut d’acordar amb totes dues parts les condicions per a començar a treballar.

4. La negociació va més enllà dels governs

Ha estat la polèmica més forta que fins ara ha sacsejat la taula de diàleg pactada per Sánchez i Aragonès. El president de la Generalitat ha refusat que formin part de la delegació catalana els membres de Junts per Catalunya que no són part del govern, després de veure que el govern espanyol també hi havia vetat la presència del vice-president Oriol Junqueras i havia amenaçat d’aixecar-se de la taula si les delegacions no eren exclusivament governamentals. A la primera reunió de la taula, el febrer del 2020, hi havia quatre membres que no eren part del govern: Elsa Artadi i Josep Rius, per part de Junts, i Josep Maria Jové i Marta Vilalta, per part d’ERC.

No tan sols és molt inusual que una de les dues parts tingui dret de vet sobre la composició de l’altra delegació, sinó que gairebé no hi ha precedents contemporanis de resolucions de conflictes nacionals negociades tan sols entre governs, sense que el partidari d’una transformació política no hagi emprès, abans, accions unilaterals. En el cas d’Escòcia, en què gairebé no hi hagué negociació, el primer ministre britànic, David Cameron, es va avenir al referèndum quan el govern de l’SNP ja n’havia fet els tràmits al Parlament Escocès. I ja hem vist més amunt que quan Aznar es referia al moviment basc d’alliberament no es referia solament a ETA, sinó que hi incloïa partits polítics com ara Batasuna, organitzacions de la societat civil a favor de l’amnistia, organitzacions juvenils i sindicats. Per això, també, Aznar ho va especificar.