Des de fa molts anys es ve discutint en diversos mitjans i fòrums d'opinió sobre si existeix o no capacitat per part dels governs autonòmics de dur a terme una polÍtica econòmica autonòmica. El debat està obert, i el cert és que com en tants altres temes no es pot adoptar una posició definitiva al respecte.

Si atenem estrictament al concepte de polÍtica econòmica com la capacitat, sempre refrendada per la pertinent constitució polÍtica, que tenen els governs per intervenir sobre el comportament de l'economia, es fa difÍcil afirmar que existeix en l'actualitat una polÍtica econòmica autonòmica.

La Constitució faculta el Govern central i en general els poders públics per intervenir en l'economia amb una doble finalitat, que ve delimitada, en primer lloc, per la necessitat de mantenir una unitat de mercat en el conjunt de l'economia compatible amb els principis d'una economia de mercat i, en segon lloc, per promoure i fomentar les condicions que facin possible el progrés econòmic i social, el foment de l'ocupació i una distribució més equitativa de la renda, tot això en el marc d'una polÍtica d'estabilitat macroeconòmica.

Reflexionem sobre aquesta llarga i extensa definició. La Constitució planteja sobretot la necessitat de mantenir la unitat de mercat, és a dir, l'exigència de l'adopció de mesures de polÍtica econòmica aplicables amb caràcter general, a tot el territori nacional. La intervenció pública es justifica sempre i quan no introdueixi desigualtats que afectin el territori i la capacitat de creixement de les diverses comunitats que integren l'Estat. Sota aquest principi existeixen tota una sèrie d'accions de govern que afecten el comportament econòmic del país, que queden sotmeses necessàriament a una presa de decisions centralitzada. D'aquesta manera, la política d'estabilització macroeconòmica dissenyada per garantir una via de creixement econòmic emmarcat per preus estables, pressupostos públics estables, equilibris externs i la recerca de la plena ocupació dels recursos productius només pot estar en mans del govern central.

Però així mateix, per garantir la unitat de mercat, moltes altres polÍtiques que busquen no només criteris d'actuació estabilitzadors, sinó criteris distributius o bé assignatius necessiten garantir la unitat de mercat. D'aquesta manera la capacitat d'intervenció i autonomia dels governs autonòmics queda limitada fonamentalment a la vessant assignativa, i sobretot aplicant paràmetres de territorialitat.

Entenem, d'aquesta manera, que el criteri bàsic per determinar el nivell de govern més eficaç per dur a terme una actuació és l'àmbit geogràfic o territorial en què incideixen els costos i beneficis d'aquestes actuacions. Sent en aquest supòsit necessària sobretot l'existència de mecanismes de coordinació entre les decisions de les diferents comunitats autònomes.

Ara bé ¿què succeeix en la realitat? El Govern central, fent esment al principi d'unitat de mercat, ha centralitzat moltes actuacions i competències en matèria d'intervenció econòmica, que no necessàriament han d'estar delimitades a aquest nivell. En moltes ocasions, i donada la magnitud dels problemes que té l'economia espanyola des de la instauració de la democràcia, s'ha vingut justificant la necessitat d'una direcció central de les decisions de polÍtica econòmica. I, per últim, s'ha avançat molt poc, o en ocasions amb molta lentitud, a l'hora d'establir els mecanismes necessaris per coordinar les decisions descentralitzades.

Aquesta realitat ens permet ser bastant escèptics a l'hora d'utilitzar el terme polÍtica econòmica autonòmica, donada la limitació de les seves possibilitats. Però podem complicar encara més la situació. Des de finals dels vuitanta estem assistint a nivell europeu a un fort procés de concentració supranacional de nombroses decisions en l'àmbit econòmic. La Comunitat Europea avança impecablement en la seva producció normativa regulant molts aspectes de la nostra vida econòmica. Des d'aquesta perspectiva funcions assignatives i distribuïdes són portades a terme, ja no des de Madrid sinó des de Brussel.les i, per tant, les Comunitats Autònomes han de buscar les seves vies de relació directament amb l'exterior.

Aquest procés de concentració de decisions a nivell comunitari es completarà de manera substantiva en la mesura que es posi en marxa l'Euro i el Banc Central Europeu assumeixi les competències de la polÍtica monetària europea, quedant els bancs centrals nacionals com a executors de les seves decisions. Potser en aquests moments estem en les portes d'un fort procés de centralització de les decisions de polÍtica econòmica en detriment dels respectius governs. Resta per veure el paper que assumiran els poders públics locals o d'àmbit territorial determinat en aquest nou escenari, encara que certa racionalitat fa pensar que hagin d'adquirir majors competències. És per tot això que es pot concloure que la polÍtica autonòmica en l'actualitat té un estret camp d'actuació, analitzant des de la perspectiva de qui pren les decisions. Ara bé, i abans d'analitzar el camp d'actuació de la polÍtica econòmica autonòmica de la Generalitat ¿quin tipus d'intervencions es poden realitzar sobre un determinat territori quan es disposa de pocs recursos sense destí finalista en el pressupost? És un tema central, no hi ha intervenció pública significativa si no es té autonomia sobre el destí de les despeses i naturalment capacitat de decisió sobre el nivell d'impostos. I això és el fons de la situació.

L'autonomia financera, la capacitat per establir ingressos i disposar les partides de despeses, és la veritable essència d'una política econòmica que intervé a través d'incentius, ajudes i estímuls al creixement econòmic, o bé a través d'inversions públiques en infrastructures i educació. Des d'aquesta perspectiva, només en els darrers anys Catalunya ha iniciat el seu camÍ cap a una major independència decisional. La cessió del 15% més i de la capacitat normativa sobre l'impost establertes amb el govern del PP són els primers trams d'una cadena que busca aconseguir l'autonomia financera.

Fins ara hem estat limitats en la nostra capacitat de despesa per les transferències pressupostàries que ens venien de Madrid, per dotar financerament a unes competències que ja venien transferides. Aquest model de gestió pressupostària ha produït grans decalatges entre la prestació del serveis i el cobrament del mateix des del pressupost, creant la necessitat de finançar les actuacions i carregant sobre el nivell de deute autonòmic. D'altra banda, la separació entre els ens recaptadors i els ens de despesa, tant geogràfica com a nivell de partit polític que gestava l'organisme recaptador, ha portat a la manca d'incentius directes per controlar la despesa, i per introduir en molts casos criteris d'eficàcia i racionalitat en la seva administració. Però, a més, l'usuari de molts serveis públics tampoc disposa de la informació suficient per equiparar el seu nivell d'esforç fiscal amb la prestació del servei públic que requereix.

Si ja es va observar poc marge d'actuació per a la polÍtica econòmica, com a conseqüència dels principis constitucionals i el procés de construcció europea, poc ens resta per fer sense autonomia financera a l'estil del model basc. Però, què ens resta llavors? Malgrat que ens sembli poca cosa, el Govern de la Generalitat ha disposat d'un camp d'actuació determinat a l'hora de realitzar intervencions sobre el mercat. Seguint el treball del professor Costas, de la Universitat de Barcelona, es pot observar que les competències de la Generalitat passen de ser molt limitades en el cas de les reguladores a ser més grans en el de les de foment, que impliquen despesa pública. Les regulacions generals de mercat són gairebé competència exclusiva de l'Estat, incloent el marc jurÍdic general, el règim duaner, el sistema monetari, la polÍtica monetària, el crèdit, banca i assegurances, Hisenda, la regulació de preus, intervenció de les empreses, i la planificació general.

El contingut expansiu d'aquestes regulacions generals ha deixat sense competències la Generalitat, guiant-se per un criteri més d'unitat polÍtica que no pas pel d'una polÍtica econòmica més eficient. En el cas de les regulacions sectorials i territorials, com són la reconversió industrial, la regulació d'activitats sectorials i productes, i determinades regulacions socials -medi ambient, protecció del consumidor-, la intervenció autonòmica ha quedat reduïda a la producció de normes complementàries a les estatals en el cas de normes sectorials, i en un més gran protagonisme autonòmic en el cas de les territorials.

Quant a les intervencions de foment, les possibilitats de desenvolupar una polÍtica econòmica per part de la Generalitat han estat molt més grans, sense necessitat que sorgeixin conflictes de competències amb les que porta a terme l'Estat. Les tendències en el camp de l'economia real afavoreixen unes altres basades en la promoció de la capacitat dels agents econòmics que actuen en l'economia real. En aquest sentit, l'Estatut d'Autonomia reconeix a la Generalitat la competència per crear empreses públiques com a instrument d'execució de les seves competències, la qual cosa ha afavorit des de fa anys el desenvolupament de les mateixes en camps com les infrastructures públiques. En general, com conclou en el seu estudi el professor Costas, podem dir que el desenvolupament competencial que ha portat a terme la Generalitat ha estat molt limitat en el cas de les regulacions generals, donat que s'ha fet sempre una interpretació expansiva de les competències estatals a l'hora de fixar les "bases" de l'ordenament econòmic general. D'aquesta manera s'ha afavorit la utilització de les capacitats normatives en matèria de polÍtica econòmica com a garantia de la unitat polÍtica, més que com a garantia de l'eficiència en la intervenció pública.

Arribat aquest punt, caldria preguntar-nos el següent: quina ideologia sòcio-econòmica té l'actual govern de la Generalitat? És liberal o socialdemòcrata? És partidari del mercat lliure o intervencionista? Ha seguit una determinada ideologia de manera continuada tots aquests anys? El primer que caldria dir És que no podem parlar tant d'una ideologia del govern, sinÛ d'una ideologia del seu President, Jordi Pujol, veritable pensador sòcio-econòmic de la Catalunya dels darrers setze anys. Segons el professor Ros Hombravella, tres són els trets definitoris del model social i econòmic dels governs Pujol: 1) la defensa de l'economia de mercat competitiva, 2) la correcció social redistributiva, especialment en educació i sanitat, i 3) l'atenció per la petita i mitjana empresa, el que s'ha anomenat "l'economia productiva". Aquests tres objectius bàsics s'han dut a terme moltes vegades, segons Ros Hombravella, amb una excessiva passió per l'intervencionisme, com en el cas de l'excessiu afany regulador dels ajuts a les empreses o bé la regulació de les activitats comercials, molt més proteccionista que a la resta d'Espanya. En definitiva, la polÍtica que ha marcat el govern de la Generalitat no és la liberal en el sentit estricte, però tampoc és socialdemòcrata, encara que alguns plantejaments redistributius sí que ho han estat.

En general, aquesta ideologia ha estat l'eix de l'aportació de CiU a la polÍtica econòmica espanyola, donat que, com hem pogut veure, les facultats reguladores de la Generalitat són actualment limitades. Això ha estat possible molt especialment des de mitjans de l'any 1993, quan s'inicia el procés de col.laboració amb els governs del PSOE. Des de llavors, l'aportació de CiU a l'estabilitat econòmica espanyola ha estat molt important. I s'ha aprofundit molt més des de l'estiu de 1996 amb el pacte PP/CiU.

Des d'aquest punt de vista podem dir que des de Catalunya s'està contribuint positivament a l'elaboració de la polÍtica econòmica, encara que no sigui la polÍtica econòmica autonòmica, aportant tota una sèrie d'actius destacables: tractament fiscal a les empreses, internacionalització, tipus de canvi realista, formació en I+D.

Aquestes actuacions han estat molt valorades pels empresaris catalans perquè suposen tornar a tenir influència a Madrid.

Ara bé, aquest decantament de l'actuació en matèria de polÍtica econòmica en el Parlament de Madrid, moltes vegades ha fet perdre de vista els veritables objectius que l'actuació de la Generalitat ha de tenir, com és el desenvolupament econòmic de Catalunya. A continuació veiem algunes de les mancances que, al meu parer, ha tingut l'actuació de la Generalitat en matèria econòmica: la manca d'una visió estratègica global de les seves actuacions, que permetés situar-nos avantatjosament davant els nous reptes europeus; la manca d'eficiència de la Generalitat com a ens administratiu per l'incompliment reiterat dels seus pressupostos; per la necessitat d'endeutar-se constantment fins i tot per cobrir despeses de tresoreria; per l'increment constant de les despeses de personal i funcionament per sobre del pressupostat; per la poca rellevància polÍtica que s'ha donat sempre als pressupostos; per la incapacitat de crear un model de gestió que doni prestigi a l'administració catalana, excepte casos puntuals, com pot ser el model sanitari o el de comerç exterior. En definitiva, en matèria de polÍtica econòmica catalana hi ha molt per fer, si en un futur no massa llunyà es van augmentant les competències que en aquest terreny ha de tenir la Generalitat, bàsicament com a conseqüència del desenvolupament natural de l'Estat de les Autonomies i de la configuració futura de la Unió Europea. Per això, cal estar preparats per quan s'arribi a aquesta nova situació, generant un missatge més clar sobre el que vol ser, des del punt de vista econòmic, Catalunya en el futur. Per això cal un major esforç comunicatiu, sobretot per millorar la confiança del propi administrat català sobre les seves pròpies Institucions, aconseguint, en definitiva, que l'actual virtualitat de les actuacions que es porten a terme siguin percebudes positivament pel conjunt de la societat catalana.

ROSA NONELL
Professora Titular de Política Econòmica, UB

COSTAS, A (1990): "El marco de la polÍtica econòmica autonòmica", a Parellada, M., Estructura econòmica de Catalunya, Espasa Calpe, Madrid, pp. 453-465.