27.12.2016 - 22:00
La llei de transitorietat jurídica és l’eina legislativa central de la desconnexió d’Espanya i l’establiment de la nova legalitat catalana. Si la llei d’hisenda pròpia i la de seguretat social definiran les estructures d’estat fonamentals per als primers mesos del nou estat, la llei fundacional (com havia proposat d’anomenar-la Carles Viver i Pi-Sunyer) és la que servirà perquè es proclami la república, és a dir, una llei d’independència de facto. Entre les conclusions del debat de política general de l’octubre, hi havia el compromís d’arribar a un acord abans d’acabar l’any que permetés la tramitació d’aquesta llei. Tres dies abans d’exhaurir el 2016, Junts pel Sí i la CUP preparen l’anunci d’aquest acord enmig d’una discreció absoluta. ‘Sabem que ens hi juguem molt, amb aquesta llei’, expliquen a VilaWeb fonts de totes dues formacions.
Allunyada del parlament fins al moment oportú
Entre els responsables negociadors, hi ha la convicció de preparar un dels elements més decisius de la independència. ‘Amb aquesta llei no ens la podem jugar; no podem fer el viu i que ens entrebanquin el camí’, afegien aquestes mateixes fonts. La idea és anunciar l’aspecte més estratègic de l’acord, però sense detallar l’articulat de la llei, que desaran al calaix per portar-la al parlament en el moment adient. Ço és, cercant-ne la tramitació quan s’acosti el moment de la desconnexió per no deixar temps a l’estat espanyol d’impugnar-la.
En una entrevista a la Cadena Ser dilluns, el president del grup parlamentari de Junts pel Sí, Jordi Turull, va explicar que la llei es guardaria ‘a pany i forrellat fins que convingués’. Turull va avisar que tan bon punt la llei comenci a tramitar-se al parlament, l’estat espanyol hi posaria la lupa. ‘Ja sabem com les gasta, el govern espanyol’, va dir. I va explicar que aquests dies es podria fer pública alguna part d’aquesta llei, però sense deixar-ne petjades al parlament per a evitar la resposta jurídica del govern espanyol.
Entrada en vigor a dos temps
Quim Arrufat, portaveu del secretariat nacional de la CUP, va explicar fa poques setmanes que una part de l’articulat de la llei entraria en vigor tan bon punt fos aprovada, i que la resta romandria pendent de validació amb el referèndum sobre la independència que s’ha de fer la segona quinzena de setembre. La part que entraria en vigor és la que ha de permetre de convocar el referèndum. Caldrà veure si també es considera vàlid des del primer moment el preàmbul i algun dels primers articles que han de concretar el nou marc legal i que defineix Catalunya com una república independent. Si és així, l’aprovació de la llei ja seria una mena de declaració d’independència parlamentària amb conseqüències polítiques i pràctiques evidents abans de fer-se el referèndum.
L’assegurança contra el buit legal
Efectivament, és la llei que ha de permetre la creació d’una nova legalitat derivada del mandat democràtic i que evitarà que hi hagi cap buit legal en l’accés a la independència. Si bé la declaració d’inici del procés que el Parlament de Catalunya va aprovar el 9 de novembre de 2015 parlava de les lleis de procés constituent, de seguretat social i d’hisenda pública, la llei de transitorietat jurídica és la que determinarà l’èxit o el fracàs de la legislatura actual. Permetrà de garantir la completesa de l’ordenament jurídic i fonamentar el dret vigent a Catalunya en el nou marc institucional derivat de la creació de l’estat independent.
Contingut
La llei de transitorietat o fundacional ha de regular provisionalment els elements estructurals del nou estat i les clàusules generals per a garantir, des del primer moment, que l’ordenament jurídic del nou estat no tindrà cap buit i que no perillaran la continuïtat i la successió ordenada d’administracions. Regularà els elements bàsics, com ara el territori, la nacionalitat, la ciutadania, el règim de llengües i les institucions de govern i, a més, declararà la continuïtat –llevat de les excepcions que hagin negociat d’incloure-hi els partits– de l’aplicació del dret autonòmic català, del dret espanyol, del dret de la UE i del dret internacional.
La llei també preveurà la continuïtat –mitjançant subrogació– dels contractes de l’estat espanyol i de la Generalitat i la possibilitat que els funcionaris i el personal laboral que prestin els serveis a l’administració de l’estat espanyol a Catalunya puguin integrar-se a l’administració del nou estat català. Segons que han explicat fonts de la negociació a VilaWeb, també hi haurà un apartat per a permetre el referèndum sobre la independència (una mena d’avançament de llei de referèndums).
Successió d’ordenaments
La llei no ha de ser necessàriament gaire densa ni extensa. El CATN, que l’anomenava ‘llei constitucional provisional’, va arribar a suggerir aquest possible redactat sobre la qüestió de la successió d’ordenaments: ‘Les normes jurídiques estatals i autonòmiques, vigents a Catalunya el dia anterior a la proclamació de la independència, hi continuaran vigents i aplicables fins a la seva modificació o derogació per normes aprovades pels òrgans del nou estat en tot allò que no s’oposin a les disposicions de la present llei constitucional provisional. Les referències que s’hi fan a les autoritats o òrgans de l’estat espanyol s’han d’entendre fetes a les autoritats o òrgans catalans homòlegs.’
El consell presidit per Viver i Pi-Sunyer ho argumentava així: ‘Es tractaria, en definitiva, d’una regulació de mínims en matèria de successió d’ordenaments, però que garantiria amb claredat i seguretat jurídica, en el marc de la llei constitucional provisional, la vigència de les normes de diversos orígens i els mecanismes de la seva modificació i derogació. El contingut d’aquesta disposició no exclou que la mateixa llei constitucional provisional pugui incorporar també mencions expresses a determinades vigències, derogacions o adaptacions normatives en matèries especialment sensibles.’
Successió d’administracions
Aquest apartat de la llei neix de la voluntat de complir el principi de continuïtat dels serveis públics. Els ciutadans del nou estat han de tenir garantida la continuïtat dels serveis prestats per l’estat espanyol i l’administració pública general en el moment de la independència. La llei ha de dir que les institucions del nou estat català assumiran directament les funcions que les lleis vigents atribueixen a determinades institucions de l’estat espanyol, o bé que seran suprimides i prou. L’administració perifèrica de l’estat o les subdelegacions del govern a Catalunya, per exemple, desapareixeran perquè deixaran de tenir sentit.
Pel que fa a determinats òrgans que no tenen seu a Catalunya, caldrà adoptar alguna disposició normativa específica. A Catalunya no hi ha Tribunal Constitucional ni Tribunal Suprem, tampoc Consell General del Poder Judicial, Consell d’Estat, Consell Econòmic i Social ni Banc d’Espanya, les Comissions del Mercat de Valors o dels Mercats i la Competència, amb funcions reguladores, entre més institucions. Però sí que hi ha Tribunal Superior de Justícia, Consell de Garanties Estatutàries, Síndic de Greuges, Sindicatura de Comptes, Consell de l’Audiovisual, Comissió Jurídica Assessora, Agència Tributària, Autoritat Catalana de Protecció de Dades i Autoritat de la Competència, entre més. En tots aquests casos, les institucions del nou estat independent hauran de regular quins organismes existents a Catalunya poden substituir els corresponents de l’estat espanyol en les funcions reguladores, fiscalitzadores i sancionadores, és a dir, en l’aplicació del dret d’origen estatal vigent a Catalunya.
Els funcionaris de l’estat
El trànsit d’una administració simplement autònoma a l’administració pròpia d’un estat sobirà obliga a regular amb la llei de transitorietat algunes qüestions transcendents en relació amb els treballadors públics. Per exemple, caldrà atendre les necessitats de comptar amb nou personal per a exercir les noves funcions estatals i resoldre, així mateix, la situació de les persones que presten serveis a l’estat espanyol en territori català.
Les noves responsabilitats estatals de la Catalunya independent exigiran un reforç dels requeriments de nou personal. Una part important d’aquests requeriments és lògic que sigui coberta amb el personal (funcionaris, interins, laborals, eventuals) que ja prestava serveis a Catalunya per a l’administració estatal –unes 30.000 persones–, que passarien a integrar-se a l’administració catalana. Aquesta qüestió ha de ser prevista i regulada per aquesta llei de transitorietat jurídica.
Successió de contractes
La successió entre l’administració de l’estat predecessor (l’espanyol) i l’administració de l’estat successor (el català) té una complicació especial en el cas dels contractes formalitzats per la primera per al compliment de les seves funcions: l’aparició d’un tercer subjecte, una persona física o jurídica, denominada ‘contractista’. El contractista, en virtut d’un negoci jurídic bilateral amb l’administració espanyola, ha contret determinades obligacions, però també és titular d’uns drets determinats i, principalment, del dret de rebre un preu en canvi de les prestacions que ofereix a l’administració, bé de manera directa, a través del pagament per part d’aquesta administració, bé a través de la percepció de tarifes satisfetes pels particulars.
Segons els informes del CATN, la legislació internacional en aquesta matèria diu que, si no es disposa altrament i no es preveuen les mesures adequades, ‘l’assumpció de les funcions estatals per part d’una altra administració podria determinar la nul·litat sobrevinguda dels contractes duts a terme o determinar-ne l’extinció o resolució, la qual cosa generaria l’obligació d’indemnitzar els danys i perjudicis soferts pels contractistes afectats i podria perjudicar molt el principi de continuïtat dels serveis públics’.
Tanmateix, el nou estat català independent podrà evitar tots aquests possibles efectes negatius de la successió de relacions contractuals amb el sistema de subrogació automàtica en els drets i deures de l’administració de l’estat. Això implicaria també reconèixer ‘el dret dels contractistes de participar en la negociació de les condicions concretes d’aquesta subrogació i en l’adopció de les clàusules d’adaptació corresponents, a més del dret de ser indemnitzats pels perjudicis que això els pugui ocasionar, sempre que es puguin acreditar fefaentment, d’acord amb els pactes o compromisos assumits’.
Aspectes tècnics i aspectes de fort contingut polític
Junts pel Sí i la CUP han treballat sobre el redactat de la llei proposat prèviament per Carles Viver i Pi-Sunyer. Hi ha aspectes tècnics de la llei que no són susceptibles de negociació, però hi ha algunes qüestions de fort contingut polític. Per exemple, quines excepcions tindrà la successió d’ordenaments i tractats? Quines lleis espanyoles no seran d’aplicació des del moment zero? Hi haurà aspectes que seran regulats des d’un primer moment que ara no formen part de l’arquitectura legislativa espanyola? Les dues formacions independentistes han arribat a una entesa en les qüestions cabdals de la llei i les fonts consultades per VilaWeb asseguren que no hi haurà problemes per a aprovar aquesta llei que consideren central i decisiva.
