Referèndums i ‘via canadenca’: mites i lliçons del cas del Quebec

L’últim quart del segle XX Canadà va viure una crisi constitucional sense precedents, que s’inicia quan els independentistes quebequesos arriben al poder per primera vegada, quatre anys abans del referèndum de 1980, i entra en hibernació amb la sentència de la Cort Suprema del Canadà, tres anys després del segon referèndum de 1995. La llunyania física i temporal fa que fora del món acadèmic sigui un cas relativament poc conegut, però la proximitat de l’experiència que viuen ara Catalunya i Espanya explica que sigui usat d’exemple amb freqüència. Tot plegat fa que circulin diversos mites sobre els referèndums del Québec i la postura del govern federal canadenc sobre els mateixos.  L’origen dels mites pot ser doble: el fet que el govern federal no va fer res per impedir la celebració dels referèndums i el fet que la Cort Suprema reconegués amb posterioritat la legitimitat de la seua celebració i del mandat democràtic que eventualment en pogués sortir.

1. El mite del referèndum legal i acordat:

La realitat és que els dos referèndums convocats a Québec varen ser unilaterals en el sentit que no s’emparaven en legislació estatal ni va existir cap pacte previ amb el govern federal. I en ambdós casos, el govern federal va negar expressament el caràcter vinculant dels resultats. Pel que fa al referèndum de 1995, l’únic que perseguia un mandat per proclamar la independència, ni va ser legal ni va ser acordat. Va ser legal perquè es va fer emparat en la Llei de Referèndums de Québec aprovada l’any 1980, però no acordat amb el govern federal ni emparat en cap norma estatal. De fet, la convocatòria del referèndum va ser impugnada judicialment davant la Cort Superior de Québec per diverses persones, liderades per l’advocat Guy Bertrand. Aquesta impugnació va provocar fins i tot que l’Assemblea Nacional modificàs lleugerament el període de sessions per assegurar-se la immunitat parlamentària davant qualsevol actuació judicial.

En el cas Bertrand v. Québec, la Cort va declarar eventualment que el referèndum amenaçava els drets constitucionals de Bertrand però no obstant va desestimar la petició d’impedir la celebració de la votació per entendre que podria bloquejar el funcionament normal de les institucions i causar més desordre que no pas permetre el referèndum.

El govern federal va mantenir-se bàsicament al marge de la impugnació judicial tot i que posteriorment la resolució de la Cort quebequesa va donar peu a la sol·licitud de dictamen a la Cort Suprema que va acabar en la famosa opinió del 1998. Mentrestant, el govern federal va optar per la prudència i no va fer res per impedir la celebració del referèndum tot i negar-li el caràcter vinculant. En aquest context, els federalistes i contraris a la independència de Québec, incloent primer ministre Jean Chrétien, varen fer campanya pel No.

1. La inexistent “via canadenca”:

Més enllà de l’ambient civilitzat, democràtic i tolerant que en general ha caracteritzat tot el període de crisi constitucional canadenca, no està clar quina altra lliçó es pot extreure del cas canadenc. Allò que des del PSC i el seu entorn s’ha anomenat la “via canadenca” no se sap què vol dir exactament, si no es refereix a l’enfocament del govern federal. Perquè de la mateixa manera que els referèndums celebrats varen ser unilaterals, també ho varen ser tots els actes del govern federal durant aquesta època (almenys en el sentit que no varen negociar mai cap solució amb els independentistes) i a dia d’avui no s’ha arribat a cap acord per a resoldre la crisi constitucional ni sobre un eventual tercer referèndum al Québec.

La successió de fets rellevants que marquen la relació entre Québec i Canadà és la següent:

• 1980: Québec fa un referèndum unilateral sobre la proposta de sobirania-associació, defensada pels independentistes des del govern provincial. El primer ministre canadenc fa campanya pel No, prometent un canvi constitucional si guanya.
• 1982: El govern federal promou unilateralment el canvi de la constitució canadenca, que amplia els drets dels francòfons de costa a costa i protegeix els drets de totes les minories del país. La nova constitució s’aprova amb l’oposició expressa de l’Assemblea Nacional de Québec, que en tot moment considerava que tenia dret de veto i a dia d’avui encara no l’ha ratificat.
• 1987-1992: Fracassen dos propostes de reforma constitucional pactades entre els principals partits estatals (aprofitant que a Québec governaven aleshores els federalistes): els acords del Llac Meech i Charlottetown. En el primer intent Québec va ser la primera província en ratificar l’acord però calia unanimitat i no es va assolir. En el segon cas, l’acord va ser sotmès a referèndum amb resultat negatiu tant a Québec i la majoria de províncies.
• 1995: Després del fracàs de la reforma constitucional, els independentistes tornen al govern del Québec i convoquen unilateralment el segons referèndum, ara sobre la independència, si bé amb una pregunta ambigua. Aquesta vegada el resultat va ser molt més ajustat.
• 1998: La Cort Suprema dictamina, a petició del govern feral, que Québec no té dret a independitzar-se unilateralment, però que en cas que una majoria clara voti per la secessió el govern federal ha de negociar-la de bona fe. Aquesta opinió de la Cort Suprema és vista com una victòria per ambdues parts i de fet es podria dir que és l’únic punt de consens significatiu en tot aquest conflicte.
• 2000: El govern federal aprova unilateralment la famosa Llei de la Claredat, que intenta imposar les regles d’un futur referèndum. La Llei de Claredat fou un acte unilateral i bel·ligerant del federalisme canadenc envers el sobiranisme quebequès. De fet, dos dies després d’aprovar-se el govern de Québec aprova la Llei d’Autodeterminació (Bill 99), que pretén garantir el dret dels quebequesos a decidir el seu status en un futur referèndum, al marge de la Llei de la Claredat.

Per cert, que al costat del govern federal els protagonistes dels fets són tres primers ministres quebequesos (nascuts i elegits diputats al Québec), de diferents colors polítics, que governen Canadà durant tot aquest període excepte breus períodes de transició.

En definitiva, si per “via canadenca” algú pretén referir-se a un marc de consens, diàleg o pacte per buscar solucions acordades a la crisi constitucional que viu l’Estat espanyol, no pareix que sigui una expressió afortunada. Si de cas, la via genuïnament legal i acordada és la d’Escòcia, que va ser aprovada per unanimitat a la Cambra dels Comuns, la Cambra dels Lords i el Parlament escocès.

• La “llei de transitorietat” i el referèndum del Québec:

Potser una de les lliçons més interessants del cas del Québec per al moment present és l’articulació política i jurídica del referèndum de 1995. Com hem vist, aquest referèndum fou convocat i gestionat unilateralment pel govern provincial, i va ser tolerat pel govern federal tot negant sentir-se vinculat pel resultat. La pregunta del referèndum, molt criticada per la seua ambigüitat, es referia expressament a la Llei sobre el Futur de Québec, que tothom coneixia perquè va ser enviada a tots els domicilis de la província amb una carta personalitzada del primer ministre i àmpliament debatuda a nivell social.

La primera versió sobre la Llei sobre el Futur de Québec, s’anomenava Llei sobre la Sobirania del Québec i en el seu article primer deia “Québec és un país sobirà”. El text regulava el territori, la ciutadania, la moneda, el procés constituent i en general la transició jurídica al nou país, incloent la divisió d’actius i passius. De fet, el que avui coneixem de la Llei de Transitorietat Jurídica que preparen els partits independentistes catalans és molt semblant.

Però sens dubte el més interessant és com aquella Llei sobre la Sobirania del Québec articulava la convocatòria del referèndum de 1995. En concret, el seu últim capítol disposava:

– Que la Llei completa entraria en vigor un any després de la seua aprovació en referèndum, si l’Assemblea Nacional no decidia avançar la data.

– Que la Llei només entraria en vigor si una majoria dels votants en el referèndum responia afirmativament a la pregunta “Està vostè a favor de la Llei aprovada per l’Assemblea Nacional declarant la sobirania de Québec? SI o NO”.

Després del procés participatiu, en què tothom era cridat a proposar idees per al preàmbul de la Llei amb la idea que fos el text de la Declaració d’Independència, però sobretot per la negociació entre diverses forces sobiranistes, el text de la Llei va patir canvis significatius. Potser el més important és que l’art. 1 ja no declarava que Québec era un país sobirà, sinó que autoritzava l’Assemblea Nacional a fer aquesta declaració prèvia oferta al Canadà d’un acord d’associació política i econòmica. També va desaparèixer la disposició relativa a la convocatòria del referèndum, que es va celebrar sense que s’arribàs a aprovar formalment la llei.

Aquesta articulació entre la declaració d’independència prevista al projecte de Llei de Sobirania i la convocatòria d’un referèndum per sotmetre-la a aprovació popular (prèvia a l’entrada en vigor) és el més semblant que conec al que jo he anomenat “referèndum de convalidació” i és sens dubte una de les lliçons concretes a tenir en compte en el debat actual sobre el RUI.

(*) Josep Costa és lletrat i professor associat de Teoria Política a la UPF. Els anys 1999 i 2000 va ser visiting researcher a la Queen’s University d’Ontàrio, Canadà.