La llei de desconnexió: com serà i quines conseqüències tindrà

Junts pel Sí i la CUP van acordar el contingut la llei de transitorietat a final del 2016. Aquest acord era el resultat de més de mig any de debat, fet amb la màxima discreció, en què s’havia treballat sobre els articles de la llei complint el termini establert en el debat de política general del parlament. De fet, el text acordat prenia de referència les recomanacions que havia fet el Consell Assessor per a la Transició Nacional (CATN) desgranades en aquest informe. A continuació, expliquem el contingut previst en aquesta llei que s’ha d’aprovar d’ací a pocs mesos per a poder convocar després el referèndum.

L’objectiu d’aquesta llei s’expressa en l’article 1 del text: ‘Catalunya es constitueix en una República de dret, democràtica i social.’ Cal afegir-hi la voluntat de garantir la màxima seguretat jurídica en la transició cap a la república, una vegada fet i guanyat el referèndum d’independència.

La llei conté els epígrafs següents:

Preàmbul

1. Disposicions generals, nacionalitat i territori;
2. La successió d’ordenaments i d’administracions;
3. Els drets i els deures;
4. El sistema institucional;
5. El poder judicial i l’administració de justícia;
6. Les finances;
7. Referèndum d’independència;
8. El procés constituent;
9. Disposicions finals i d’inaplicació.

La llei més decisiva
La llei de transitorietat jurídica és l’eina legislativa cabdal de la desconnexió d’Espanya i l’establiment de la nova legalitat catalana. Si la llei d’hisenda pròpia i la de seguretat social definiran les estructures d’estat fonamentals per als primers mesos del nou estat, la llei fundacional (com havia proposat d’anomenar-la Carles Viver i Pi-Sunyer) és la que servirà perquè es proclami la república, és a dir, una llei d’independència de facto.

És la llei que ha de permetre la creació d’una nova legalitat derivada del mandat democràtic i que evitarà que hi hagi cap buit legal en l’accés a la independència.

Regularà els elements bàsics, com ara el territori, la nacionalitat, la ciutadania, el règim de llengües i les institucions de govern i, a més, declararà la continuïtat –llevat de les excepcions que hagin negociat d’incloure-hi els partits– de l’aplicació del dret autonòmic català, del dret espanyol, del dret de la UE i del dret internacional.

La llei també preveurà la continuïtat –mitjançant subrogació– dels contractes de l’estat espanyol i de la Generalitat i la possibilitat que els funcionaris i el personal laboral que prestin els serveis a l’administració de l’estat espanyol a Catalunya puguin integrar-se en l’administració del nou estat català.

Successió d’ordenaments
Sobre la successió d’ordenaments, el Consell Assessor de la Transició Nacional va arribar a suggerir-ne una possible redacció: ‘Les normes jurídiques estatals i autonòmiques, vigents a Catalunya el dia anterior a la proclamació de la independència, hi continuaran vigents i aplicables fins a la seva modificació o derogació per normes aprovades pels òrgans del nou estat en tot allò que no s’oposin a les disposicions de la present llei constitucional provisional. Les referències que s’hi fan a les autoritats o òrgans de l’estat espanyol s’han d’entendre fetes a les autoritats o òrgans catalans homòlegs.’

Successió d’administracions
Aquest apartat de la llei neix de la voluntat de complir el principi de continuïtat dels serveis públics. Els ciutadans del nou estat han de tenir garantida la continuïtat dels serveis prestats per l’estat espanyol i l’administració pública general en el moment de la independència. La llei ha de dir que les institucions del nou estat català assumiran directament les funcions que les lleis vigents atribueixen a determinades institucions de l’estat espanyol, o bé que seran suprimides i prou. L’administració perifèrica de l’estat o les subdelegacions del govern a Catalunya, per exemple, desapareixeran perquè deixaran de tenir sentit.

Pel que fa a determinats òrgans que no tenen seu a Catalunya, caldrà adoptar alguna disposició normativa específica. A Catalunya no hi ha Tribunal Constitucional ni Tribunal Suprem, tampoc Consell General del Poder Judicial, Consell d’Estat, Consell Econòmic i Social ni Banc d’Espanya, les Comissions del Mercat de Valors o dels Mercats i la Competència, amb funcions reguladores, entre més institucions. Però sí que hi ha Tribunal Superior de Justícia, Consell de Garanties Estatutàries, Síndic de Greuges, Sindicatura de Comptes, Consell de l’Audiovisual, Comissió Jurídica Assessora, Agència Tributària, Autoritat Catalana de Protecció de Dades i Autoritat de la Competència, entre més. En tots aquests casos, les institucions del nou estat independent hauran de regular quins organismes existents a Catalunya poden substituir els corresponents de l’estat espanyol en les funcions reguladores, fiscalitzadores i sancionadores, és a dir, en l’aplicació del dret d’origen estatal vigent a Catalunya.

Els funcionaris de l’estat
El trànsit d’una administració simplement autònoma a l’administració pròpia d’un estat sobirà obliga a regular amb la llei de transitorietat algunes qüestions transcendents en relació amb els treballadors públics. Per exemple, caldrà atendre les necessitats de comptar amb nou personal per a exercir les noves funcions estatals i resoldre, així mateix, la situació dels qui presten serveis a l’estat espanyol en territori català.

Les noves responsabilitats estatals de la Catalunya independent exigiran un reforç dels requeriments de nou personal. Una part important d’aquests requeriments és lògic que sigui coberta amb el personal (funcionaris, interins, laborals, eventuals) que ja prestava serveis a Catalunya per a l’administració estatal espanyola –unes 30.000 persones–, que passarien a integrar-se a l’administració catalana. Aquesta qüestió ha de ser prevista i regulada per aquesta llei de transitorietat jurídica.

Successió de contractes
La successió entre l’administració de l’estat predecessor (l’espanyol) i l’administració de l’estat successor (el català) té una complicació especial en el cas dels contractes formalitzats per la primera per al compliment de les seves funcions: l’aparició d’un tercer subjecte, una persona física o jurídica, denominada ‘contractista’. El contractista, en virtut d’un negoci jurídic bilateral amb l’administració espanyola, ha contret determinades obligacions, però també és titular d’uns drets determinats i, principalment, del dret de rebre un preu en canvi de les prestacions que ofereix a l’administració, bé de manera directa, a través del pagament per part d’aquesta administració, bé a través de la percepció de tarifes satisfetes pels particulars.

Segons els informes del CATN, la legislació internacional en aquesta matèria diu que, si no es disposa altrament i no es preveuen les mesures adequades, ‘l’assumpció de les funcions estatals per part d’una altra administració podria determinar la nul·litat sobrevinguda dels contractes duts a terme o determinar-ne l’extinció o resolució, la qual cosa generaria l’obligació d’indemnitzar els danys i perjudicis soferts pels contractistes afectats i podria perjudicar molt el principi de continuïtat dels serveis públics’.

Tanmateix, el nou estat català independent podrà evitar tots aquests possibles efectes negatius de la successió de relacions contractuals amb el sistema de subrogació automàtica en els drets i deures de l’administració de l’estat. Això implicaria també reconèixer ‘el dret dels contractistes de participar en la negociació de les condicions concretes d’aquesta subrogació i en l’adopció de les clàusules d’adaptació corresponents, a més del dret de ser indemnitzats pels perjudicis que això els pugui ocasionar, sempre que es puguin acreditar fefaentment, d’acord amb els pactes o compromisos assumits’.