Com funciona un ‘estat plurinacional’?

La proposta de Podemos de fer un ‘estat plurinacional’ desperta una certa expectació. En l’àmbit internacional l’expressió ‘plurinacional’ no té massa precedents i sovint es confon amb ‘federal’. De fet només uns pocs estats americans, concretament Bolívia i Equador, es defineix com a plurinacionals, una definició que curiosament no significa que existeixi cap federació.

Bolívia i Equador, els precedents

Els dos precedents d’ús de l’expressió ‘estat plurinacional’ són Bolívia i l’Equador. En tots dos casos l’expressió fa referència a les nacions precolombines i no significa la creació de poders autònoms, tres del nivell municipal i del control sobre territoris tradicionals. Però no hi ha cap autonomia en el sentit europeu del terme i encara menys una reorganització de l’estat en un sentit federal.

La consideració plurinacional de Bolívia i Equador s’interpreta més com un afer cultural que no pas polític, cosa que evidentment no tindria cap sentit en el cas de l’estat espanyol. Un plantejament com el que fa Podemos ha d’incloure alguna forma de federalisme que superi l’actual estat autonòmic. Entenent que de federalisme hi ha molts i de moltes classes. Per això us oferim una classificació de les alternatives més comunes.

1. Unió de nacions

Els politòlegs fa temps que tenen dificultats a l’hora d’analitzar estructures polítiques molt recents que es configuren com a unions voluntàries de nacions, més enllà de l’estructura confederal clàssica. És, sens dubte, el cas de la Unió Europea, però també el del nou Regne dels Països Baixos o el de la proposta feta pel N-VA flamenc per a Bèlgica. La diferència d’aquesta proposta amb el federalisme tradicional és que parteix del respecte al fet que els ens que es federen són nacions diferents i sobiranes, que decideixen de compartir objectius i competències i que al capdavall són lliures de trencar l’acord si ho creuen convenient per als seus interessos. En aquest sentit la unió de nacions seria el que s’acostaria més a la idea d’un estat plurinacional.

Fins ara la referència per excel·lència d’aquest model era la Unió Europea. Oficialment, no és cap federació ni és una simple associació d’estats, però és evident que té un funcionament amb molts elements federalistes. Sense arribar a crear, però, un autèntic poder federal que es posi per damunt dels poders dels estats federats. Per aquest motiu la UE, per exemple, no té un veritable ‘govern federal’. El poder executiu ‘federal’ europeu se’l reparteixen els estats, a través del Consell Europeu i un òrgan tècnic, però amb un cert poder polític, que és la Comissió.

Aquest model els darrers anys ha inspirat solucions innovadores als Països Baixos i a Bèlgica. El nou Regne dels Països Baixos és un comunitat de quatre nacions (tres de caribenques i una europea) que fins i tot podrien formar part separadament de l’ONU; i l’organització federal belga proposada pels nacionalistes flamencs també va per aquest camí. Segons aquesta proposta, no hi hauria cap govern belga ni cap parlament belga, ans els actors polítics determinants serien els governs i parlaments való i flamenc. Les poques competències de l’estat comú belga restarien en simples organismes de coordinació, no triats per la població sinó pels dos estat federats.

2. Confederació

Per confederació s’entén una federació que no té un poder central pròpiament dit o que és col·legiat, sense capacitat de decidir al marge dels estats que la formen. L’exemple més evident és Suïssa, i fa poc se n’hi han afegit més, com ara Bòsnia.

La constitució federal suïssa del 1848 és una de les més antigues del món i sens dubte de les més estables. Va ser reformada el 1999 però sense grans canvis. La constitució divideix clarament la funció del govern federal i dels cantons, però el govern federal, de fet, no és el que acostumem a entendre per govern. El Consell Federal té set membres que exerceixen col·lectivament el paper de cap d’estat i de govern. La tradició és que cada any canvia la persona que oficialment deté el càrrec però en cap cas no té poders superiors o diferents dels dels altres sis.

Bòsnia, en canvi, és un estat amb dues entitats dins seu. D’una banda la federació que agrupa els bosnians i els croats i d’una altra la república sèrbia de Bòsnia. És, doncs, una confederació que inclou una federació dins seu. La presidència també és col·legial i recau en un representant de cadascuna de les tres entitats. Tanmateix, la república sèrbia manté un acord amb Sèrbia, que incorpora per exemple la possibilitat de gaudir de la mateixa nacionalitat.

3. Federació amb poder polític amb suport d’un acord internacional

Hi ha casos de federalisme asimètric en què una part del territori no és tractat de la mateixa manera que les altres. La forma més extrema d’aquest federalisme és la que té origen en tractats internacionals, com passa a Finlàndia amb les illes Aland o a l’Índia amb Jammu i Caixmir.

Les illes Aland són un arxipèlag de cultura sueca que pertany a Finlàndia. La Societat de Nacions, antecedent de l’ONU, va definir les relacions entre les Aaland i Finlàndia i, per tant, Finlàndia no pot alterar-les unilateralment, car cometria una violació d’un acord internacional.

Evidentment, això reforça de manera molt notable el poder polític de les illes. Per exemple, quan Finlàndia va entrar a la Unió Europea les illes Aland van haver d’aprovar-hi també l’entrada, independentment i paral·lela, i la Unió Europea va haver d’acceptar limitacions polítiques especials, com ara en el dret de residència, que es basaven en l’acord inicial emparat per la Societat de Nacions.

Pel que fa a la Índia, l’Instrument d’Ascensió de l’estat de Jammu i Caixmir va ser un tractat signat entre el  maharaja Hari Singh i la Gran Bretanya, que establia com l’estat s’integraria en la Unió Índia i comprometia la Gran Bretanya a defensar el seu estatut fins i tot després de la independència. D’acord amb el tractat, les competències del govern de l’Índia a Jammu i al Caixmir són gairebé limitades a defensa i política exterior, i el govern de l’estat té el dret de vetar decisions del govern indi.

4. Federació amb poder polític

En la majoria dels estats federals, les divisions són totes iguals però hi ha estats federals amb unitats que tenen un significat polític fort i que expressen aquesta singularitat políticament. Això passa generalment a Baviera o al Quebec, per exemple, mercès a un sistema propi de partits polítics, però també, sovint, perquè hi ha unes institucions particulars sense parió en la resta de la federació.

A Alemanya, Baviera té un parlament bicameral mentre en tots els altres estats és unicameral. I el Quebec té formalment reconegut el dret de secessió. Un cas peculiar seria el de l’Irac, on el govern del Kurdistan funciona en la pràctica com un govern independent malgrat no ser-ho.

5. Federació amb poder administratiu

Però la majoria dels estats federals del món ho són per motius eminentment pràctics. Sense que hi hagi discussions polítiques sobre l’estructura de l’estat. La nació és una i les demarcacions federals això no ho discuteixen. En són exemples l’Argentina, Veneçuela o Àustria. Només l’existència de minories nacionals pot complicar el panorama polític, però sempre s’evita que aquestes minories tinguin el reconeixement d’un dels estats federals com a propi i es limiten a ser grups culturals. Com és el cas del eslovens de la Caríntia o els guaranís de Corrientes.

Aquesta forma de federalisme sovint es defineix com a subsidiària, perquè el repartiment de poder sol fer-se d’acord amb les tasques a executar, sense que es palesi la tensió que originen els repartiments de competències quan hi ha projectes polítics nacionals divergents. Un cas paradigmàtic és el dels Estats Units, on la divisió de competències entre el govern federal, els governs estatals i els municipis és perfectament delimitada i únicament en moments molt i molt excepcionals, com ara durant el moviment pels drets civils dels seixanta, és qüestionada.