23.12.2013 - 06:00
El debat sobre les conseqüències que tindria per a la Unió Europea una possible declaració d’independència d’una part del territori d’un estat membre es troba, ara mateix, molt polaritzat. Bona part de les aportacions que s’hi han fet plantegen que es produiria una exclusió sine die del nou estat, sobre la base d’un conjunt de consideracions que convé analitzar amb un cert detall. Això ens permetrà posar una mica de llum a un debat que s’ha polaritzat excessivament, influït pel desig d’uns i d’altres de donar arguments en contra o a favor de la independència.
Cal dir, primer, que no existeix cap norma general de dret internacional ni cap norma de la Unió Europea que reguli expressament aquesta situació concreta. Per tant, cap norma no impedeix que un estat sorgit d’un procés d’independència d’un estat membre de la Unió Europea en pugui esdevenir un nou membre, sense haver de superar un procés d’adhesió com si es tractés d’un tercer estat del tot aliè al procés de construcció europea. Ara bé, els qui no ho veuen així es basen en els dos arguments següents.
En primer lloc, el govern espanyol ha invocat l’article 4.2 del Tractat de la Unió Europea (TUE) per afirmar que és contrària al dret de la Unió Europea qualsevol declaració unilateral d’independència d’un territori d’un estat membre si no s’ha fet de manera pactada. Afirma que aquest article funciona com una norma de remissió, de tal manera que tot allò relatiu a la identitat nacional —incloent-hi les estructures fonamentals polítiques i constitucionals dels estats membres i tot allò que tingui a veure amb les funcions essencials dels estats, especialment el manteniment de la integritat territorial, de l’ordre públic i la salvaguarda de la seguretat nacional— s’incorpora a l’ordenament jurídic de la Unió Europea com a principis fonamentals que impedirien acceptar declaracions unilaterals d’independència que els violin. Aquesta interpretació de l’article 4.2 del TUE no és l’adequada perquè en realitat aquest precepte únicament estableix una reserva absoluta de la competència sobre aquestes qüestions en favor dels estats membres, de tal manera que la Unió Europea no podrà fer cap tipus d’acció que afecti aquestes qüestions. Ara bé, si el nou estat ja s’ha constituït res no impedeix a la Unió adoptar una decisió sobre les seves relacions mútues.
En canvi, el govern espanyol oblida que l’article 2 del TUE també s’hauria d’aplicar en aquest context. Aquest precepte estableix els valors que han de respectar la Unió Europea i els estats membres en les actuacions respectives. I entre els valors citats hi trobem el principi democràtic. En aquest sentit, la negativa d’un estat membre a convocar una consulta per decidir sobre la independència d’un territori o a atendre la voluntat inequívoca de la majoria de la ciutadania podria suposar, segons estàndards internacionals, una vulneració del principi democràtic previst en aquest article, i segons com s’hagués produït sobre el paper es permetria aplicar el mecanisme de control i de sanció previst a l’article 7 del TUE, en cas de violació greu i continuada dels valors previstos a l’article 2 per part d’un estat membre.
En segon lloc, també s’ha afirmat que en cas de creació d’un estat a la Unió Europea caldria aplicar-hi l’article 49 del TUE, relatiu a les noves sol·licituds d’adhesió a la UE, però no copsen la inadequació d’aquest precepte per resoldre les ampliacions que sorgissin d’un procés de separació al si de la Unió Europea. En efecte, aquest article no només pretén articular l’adhesió d’un nou estat, sinó també facilitar que aquest procés es desenvolupi garantint la correcta adaptació a la nova situació per part de tots els actors implicats, cosa que no és necessària quan parlem d’un territori on el dret de la Unió Europea ja s’aplicava amb total normalitat. Així doncs, sembla que la defensa de l’aplicació de l’article 49 del TUE és clarament instrumental, amb l’objectiu de visualitzar la possibilitat de vet a l’ampliació o el llarg període de temps que el nou estat hauria d’esperar fora de la Unió fins que acabés tot el procés d’execució del tractat d’adhesió.
Fins ara, l’única institució europea que s’ha pronunciat ha estat la Comissió. I ho ha fet per dir que només es manifestarà sobre les conseqüències jurídiques que tindria per a la Unió Europea la creació d’un nou estat, sorgit de la separació d’un estat membre, si es formula una petició expressa per part d’un estat membre on es detalli un escenari concret. Cosa que no s’ha produït fins ara. El que la Comissió ens diu, entre línies, és que no hi ha una resposta única i que tot dependrà de les circumstàncies de cada cas concret.
Així mateix, la Comissió Europea sosté que el nou estat independent es consideraria un tercer estat, al qual no s’aplicarien els tractats de la Unió, i fa una remissió genèrica al procediment d’ampliació previst a l’article 49 del TUE, però sense afirmar de manera contundent que caldria aplicar-lo per fer front a una situació d’aquest tipus. Des del punt de vista jurídic, això no ens pot sorprendre gens: és evident que per aplicar el dret de la Unió Europea al nou estat cal que aquest ho sol·liciti i que la Unió Europea ho accepti. La qüestió clau rau a determinar com s’articularia aquest procés i la seva durada. I és en aquest punt quan es comencen a confondre les coses per part d’aquells que pretenen utilitzar aquesta qüestió per provocar el pànic entre els ciutadans respecte de les catastròfiques conseqüències que tindria un eventual procés d’independència.
Els unionistes defensen que l’exclusió de la Unió Europea seria definitiva o que s’allargaria molt de temps si la independència es produís com a fruit d’una declaració unilateral, perquè l’ingrés del nou estat no només comptaria amb el vet de l’estat predecessor, sinó també amb el d’altres que tinguessin tensions territorials. El cert és que una secessió no pactada pot condicionar enormement la resposta de la Unió, com també ho podria fer el comportament antidemocràtic d’un estat membre que hagués forçat una declaració unilateral d’independència com a única sortida possible per a implementar la voluntat democràtica majoritària dels ciutadans d’un territori. Totes dues situacions serien del tot indesitjables en un context de veritable democràcia i obligarien les institucions europees i els estats democràtics a pronunciar-se.
Si arribés la petició del nou estat per formar part de la Unió, aquesta es veuria obligada a respondre i, per fer-ho, hauria de tenir en compte factors tan diversos com les circumstàncies concretes del procés d’independència, el respecte al principi democràtic que estableix l’article 2 del TUE i les conseqüències socials, jurídiques, polítiques i econòmiques que tindria la decisió, tant per a la mateixa Unió, com per als ciutadans i les empreses dels estats membres. La decisió de la Unió Europea pot anar de l’exclusió definitiva fins a l’adhesió simultània, passant per solucions transitòries que facilitessin l’aplicació del dret de la Unió en el territori del nou estat mentre no es modifiqués el conjunt de normes que permetrien l’adaptació definitiva a la nova situació de l’estat predecessor i del nou. Els tractats fundacionals de la Unió i la pràctica de la mateixa organització permetrien utilitzar diverses fórmules i procediments per a implementar qualsevol d’aquestes respostes.
En el cas que la decisió de la Unió fos l’exclusió definitiva, els interessos econòmics i socials dels estats membres i del nou estat podrien quedar afectats molt negativament. Però el problema es podria resoldre amb l’adopció d’una solució pragmàtica que evités el trencament entre la Unió i el nou estat, sempre que aquest complís amb els requisits exigits per esdevenir estat membre i sol·licités formar-ne part. En aquest sentit, sembla fora de tota lògica que en cas d’independència d’un territori de la Unió se n’acordi l’exclusió automàtica —sense tenir en compte els efectes negatius que això tindria per a tots els actors implicats—, quan l’article 50 del TUE estableix que, per retirar-se de la Unió Europea, és necessari iniciar negociacions per regular les noves relacions mútues amb l’objectiu d’evitar els perjudicis que tindria per a tots els estats una ruptura sobtada, amb l’afegit que la retirada efectiva de l’estat només seria possible una vegada passats un mínim de dos anys sense haver arribat a un acord.
En definitiva, i com hem intentat demostrar, no és rigorós afirmar rotundament que la creació d’un nou estat al si de la Unió Europea en suposarà l’exclusió definitiva.
